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張家界新聞網(wǎng)（全媒體記者 彭華偉 通訊員 黎治國(guó)）2023年7月4日，桑植縣自然資源局公布了集體建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上掛牌出讓成交結(jié)果：張家界大美文化旅游投資有限公司競(jìng)得了一塊面積近30畝的集體建設(shè)用地，成交價(jià)600萬(wàn)元?？此埔蛔谄胀ǖ耐恋爻鲎尦山恍畔ⅲ澈髤s蘊(yùn)含著涉及用地改革的重大政策利好，通俗點(diǎn)說(shuō)，湖南省首宗“點(diǎn)狀供地”改革終于瓜熟蒂落，水到渠成。
“點(diǎn)狀用地”改革，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)
相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放這么多年的實(shí)踐和探索，已經(jīng)日趨完善和規(guī)范，但是，涉及到農(nóng)村建設(shè)用地的政策，卻顯得滯后和模糊。2015年，浙江省推行 “坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作，就是為了解決山地、農(nóng)村等郊區(qū)休閑旅游項(xiàng)目用地難問(wèn)題而采取的改革措施。在浙江德清縣莫干山裸心堡項(xiàng)目、云和縣云棲民宿等項(xiàng)目中，采取“點(diǎn)狀”布局、垂直開(kāi)發(fā)的供地方式，保障了項(xiàng)目落地。
緊隨浙江之后的是休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的海南，2017至2018年，海南省提出，通過(guò)積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其它旅游項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)中，主體項(xiàng)目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點(diǎn)狀分布的方式“點(diǎn)狀供地”。
2019年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)各地“探索針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動(dòng)點(diǎn)供用地”。借助國(guó)家政策的東風(fēng)，四川、廣東、廣西等地點(diǎn)狀供地的政策也相繼出臺(tái)。
2020年我國(guó)宣布已經(jīng)全面脫貧，隨之，與脫貧相銜接的鄉(xiāng)村振興工作在全國(guó)全面鋪開(kāi)，農(nóng)村建設(shè)用地的改革需求更加緊迫。
2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出“鄉(xiāng)村建設(shè)可探索靈活多樣的供地新方式”。隨后，自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，對(duì)國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》進(jìn)行深化：“鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)可在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、不突破國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等約束條件、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的前提下，安排少量建設(shè)用地，按比例和面積進(jìn)行適當(dāng)控制”
于是，繼浙江、海南之后，安徽、重慶、廣東、四川、湖南等省市的農(nóng)村用地改革也拉開(kāi)了帷幕。
阿巴砦： “點(diǎn)狀用地”項(xiàng)目破土而出
2022年5月9日，桑植縣走馬坪白族鄉(xiāng)何家界彩旗招展，鑼鼓喧天，湖南省首個(gè)“點(diǎn)狀用地”改革試點(diǎn)項(xiàng)目——阿巴砦文化旅游項(xiàng)目破土動(dòng)工。該項(xiàng)目與張家界武陵源天子山核心景區(qū)交界，總投資2億元，規(guī)劃總用地面積約 600余畝。
看著市縣領(lǐng)導(dǎo)在開(kāi)工現(xiàn)場(chǎng)揮鍬鏟土的奠基儀式，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王祥來(lái)百感交集。腦子里時(shí)不時(shí)浮現(xiàn)出兩年多來(lái)為跑項(xiàng)目所付出的幾多曲折和艱辛……他為跑項(xiàng)目開(kāi)的路虎車(chē)，兩年時(shí)間算下來(lái)有16萬(wàn)多公里行程，可以繞地球4圈。
時(shí)光倒回到2020年5月，張家界大美文化旅游投資有限董事長(zhǎng)王祝穎和擔(dān)任公司執(zhí)行總經(jīng)理的王祥來(lái)回到桑植，想找一塊能夠開(kāi)發(fā)民俗休閑旅游項(xiàng)目的地方，在此之前，王祝穎曾在市內(nèi)其它地方進(jìn)行了考察，均沒(méi)有中意之處。時(shí)任縣文聯(lián)主席陳智慧便向他們推薦了走馬坪鄉(xiāng)的何家界，并帶著他們來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)考察。望著遠(yuǎn)處影影綽綽的天子山，周?chē)置?，山巒疊嶂的環(huán)境，使他們一下子迷醉了，心里冒出了一個(gè)強(qiáng)烈的念頭，這里，就是他們要選擇的“投資樂(lè)土”。通過(guò)和鄉(xiāng)政府、村里進(jìn)行洽談，得到了大力支持，很快就敲定了投資開(kāi)發(fā)“阿巴砦”項(xiàng)目的意向協(xié)議。
然而，接下來(lái)的事情卻是一波三折。當(dāng)王祥來(lái)帶著項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，找到縣里有關(guān)部門(mén)及縣領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，卻被兜頭澆了一瓢冷水：因?yàn)樯婕暗睫r(nóng)村集體土地大量用地，而在當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境下，這種項(xiàng)目的可操作性幾乎為零，項(xiàng)目遭遇了當(dāng)頭一棒。
王祥來(lái)不死心，又到市里相關(guān)部門(mén)咨詢(xún)，在市發(fā)改委，他得到了一個(gè)消息，疫情期間，省里為了保穩(wěn)定、促發(fā)展，出臺(tái)了一個(gè)單個(gè)文化旅游項(xiàng)目可以調(diào)規(guī)的政策，而阿巴砦項(xiàng)目的許多要件就符合相關(guān)要求。阿巴砦項(xiàng)目成功爭(zhēng)取了到了景區(qū)開(kāi)發(fā)的資質(zhì)，但在用地方面，卻遇到了新的難題：項(xiàng)目涉及了600畝集體山林和土地，要全部作為建設(shè)用地買(mǎi)下來(lái)，既無(wú)必要，也給開(kāi)發(fā)企業(yè)帶來(lái)了極大的資金壓力。
王祥來(lái)又是硬著頭皮到處跑。功夫不負(fù)有心人，在市委改革辦、市發(fā)改委、市自然資源局的支持下，阿巴砦項(xiàng)目作為 “點(diǎn)狀供地”的改革試點(diǎn)方案上報(bào)到了省有關(guān)部門(mén)，2021 年10 月14日，湖南省委深改辦、省自然資源廳聯(lián)合批復(fù)，阿巴砦作為全省首個(gè)“點(diǎn)狀供地”的試點(diǎn)項(xiàng)目先行先試。
阿巴砦“點(diǎn)狀用地” 的個(gè)案意義
拿到了“尚方寶劍”，阿巴砦項(xiàng)目便大張旗鼓地上馬了。
阿巴砦文旅項(xiàng)目位于桑植縣東部，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，與張家界武陵源天子山核心景區(qū)交界，距張桑高速桑植東出口僅20公里，離黔張常鐵路桑植站約40公里。項(xiàng)目總投資2億元，規(guī)劃總用地面積約 600余畝，其中集體建設(shè)用地面積約29畝。項(xiàng)目定位很高：提出以張家界世界一流風(fēng)景名勝區(qū)為依托，打造集高端名宿、休閑度假、文化體驗(yàn)、紅色教育功能為一體的國(guó)家4A級(jí)鄉(xiāng)村旅游景區(qū)。
阿巴砦項(xiàng)目引起了社會(huì)各界的關(guān)注，也牽動(dòng)著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的心。張家界市委、市政府，桑植縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視項(xiàng)目建設(shè)，將該項(xiàng)目列入市、縣重點(diǎn)建設(shè)工程。在市一級(jí)，明確市人大副主任劉明成為市級(jí)聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)，確保試點(diǎn)順利進(jìn)行。縣一級(jí)則成立了由桑植縣委常委、宣傳部長(zhǎng)王茂蓉為政委，副縣長(zhǎng)胡輝為指揮長(zhǎng)，縣政府辦、縣文旅局、縣自然資源局、走馬坪鄉(xiāng)政府為成員的何家界文旅項(xiàng)目建設(shè)指揮部。桑植縣委縣政府高度重視該項(xiàng)目建設(shè)，縣委書(shū)記曹飛、縣長(zhǎng)梁高武經(jīng)常過(guò)問(wèn)并親自協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)特別是用地報(bào)批過(guò)程中的困難和問(wèn)題；縣委辦、縣文旅局、等縣直單位也為項(xiàng)目的引進(jìn)和推進(jìn)做了大量服務(wù)工作，市縣領(lǐng)導(dǎo)層都十分明白，抓好這個(gè)項(xiàng)目的意義不僅僅是一個(gè)旅游項(xiàng)目的成功，而是一項(xiàng)事關(guān)全局的用地改革的成功。
省里批復(fù)的試點(diǎn)文件明確了三個(gè)底線：即“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”。那么，阿巴砦貫徹實(shí)施得如何？
阿巴砦項(xiàng)目規(guī)劃用地面積約538畝，其中建設(shè)用地面積約29畝，其余為生態(tài)保留用地及農(nóng)村道路等設(shè)施用地。該項(xiàng)目供地主要特點(diǎn)：一是采用村集體土地入股合作模式，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)出資建設(shè)，村集體負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)用地并按入股占比享受分紅。二是項(xiàng)目建設(shè)用地采用點(diǎn)狀報(bào)批和供應(yīng)，將建設(shè)用地面積控制在流轉(zhuǎn)土地總面積的7%以?xún)?nèi)，實(shí)行規(guī)劃“留白”彈性機(jī)制和“定量不定點(diǎn)”規(guī)劃管控。三是項(xiàng)目用地符合農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)設(shè)施、林道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，按農(nóng)村道路用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地管理。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的生態(tài)保留用地，由原土地權(quán)利人與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體簽訂土地入股合同，明確開(kāi)發(fā)利用及續(xù)期條件，依法辦理集體土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。
“為了讓項(xiàng)目順利推進(jìn)，允許項(xiàng)目試點(diǎn)‘先上車(chē)后買(mǎi)票’，先行開(kāi)展平整土地、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等”，桑植縣自然資源局副局長(zhǎng)彭毅告訴記者?！拔铱偣厕k理了8個(gè)建設(shè)用地許可證”，王祥來(lái)對(duì)記者說(shuō)，在拿到證件之前，他與相關(guān)部門(mén)簽署了“不變賣(mài)土地，不破壞生態(tài)，不占用良田，不搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等”承諾書(shū)。
阿巴砦項(xiàng)目建成后，無(wú)疑會(huì)帶動(dòng)周邊村莊的發(fā)展。通過(guò)土地入股，何家界村集體每年可以分紅收入保底5萬(wàn)元，而農(nóng)民通過(guò)獲取土地流轉(zhuǎn)租金，也獲得了一定的收入。預(yù)計(jì)完工后能提供的就業(yè)崗位達(dá)200人，其中直接就業(yè)崗位100人，間接就業(yè)崗位100人，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)惠農(nóng)效應(yīng)明顯。
“有了分紅的這部分收益之后，我們能更好地改善村里的基礎(chǔ)設(shè)施，為村里辦點(diǎn)事。項(xiàng)目建成后，酒店、民宿、文創(chuàng)商店等都需要人手，到時(shí)候，這片區(qū)域會(huì)增加更多的就業(yè)崗位，村民在家門(mén)口就可以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，讓腰包鼓起來(lái)”，說(shuō)起對(duì)未來(lái)的展望，阿巴砦所在的汨湖村黨支部書(shū)記黎國(guó)軍很有信心。
由點(diǎn)到面：“點(diǎn)狀用地”的推廣價(jià)值
“點(diǎn)狀用地”可理解為：將項(xiàng)目用地區(qū)分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、流轉(zhuǎn)等方式向項(xiàng)目業(yè)主提供用地。就是在一大片土地上，用多少土地指標(biāo)，算多少容積率，通過(guò)散點(diǎn)或者帶狀供給建筑用地，而其它周邊土地可以通過(guò)租賃的方式獲得。
“點(diǎn)狀用地”不僅突破了鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目的用地瓶頸，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，其對(duì)鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用更是意義重大。
意義之一：在鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項(xiàng)目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等問(wèn)題，使得項(xiàng)目難以落地?！包c(diǎn)狀用地”很好地解決了這一問(wèn)題，用多少，批多少，將建設(shè)用地與其它用地別對(duì)待。
意義之二：鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目，一般出于環(huán)境和景觀營(yíng)造的角度考慮，設(shè)施配套較小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會(huì)造成很大的土地浪費(fèi)，對(duì)于開(kāi)發(fā)商和政府雙方而言，片狀供地都不劃算。而“點(diǎn)狀用地”合理地解決了這一問(wèn)題，只把少量屬于集體所有的建設(shè)用地上市，有利于耕地占補(bǔ)平衡。
意義之三：傳統(tǒng)供地方式對(duì)資金要求很高，而鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目資金回報(bào)期又較長(zhǎng)，投資方再有錢(qián)也難免感到猶豫和吃力。因此，點(diǎn)狀供地更符合現(xiàn)實(shí)情況，把少量建設(shè)用地上市走“招拍掛”流程，極大的減輕了投資方的資金壓力。
意義之四：點(diǎn)狀供地更有利于盤(pán)活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)。隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)不可避免地催生對(duì)于建設(shè)用地的需求，一些廢棄的農(nóng)村宅基地，一些違章建筑拆除留下的空閑地，以及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)剩余的“邊角余料”，都可以推向市場(chǎng)，實(shí)行“點(diǎn)狀供地”盤(pán)活土地價(jià)值，回籠土地成本，補(bǔ)充財(cái)政收入。
意義之五：按照之前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，資本下鄉(xiāng)的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現(xiàn)抵押融資困難、農(nóng)戶(hù)毀約等問(wèn)題，和村民的糾紛也常常使項(xiàng)目半途流產(chǎn)。而“點(diǎn)狀供地”則通過(guò)先進(jìn)行集體建設(shè)用地變更，后通過(guò)公開(kāi)出讓方式獲取，因而所建項(xiàng)目具有產(chǎn)權(quán)，避免了和村民產(chǎn)生糾紛的問(wèn)題，確保了項(xiàng)目投資的可靠性和穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。
總體來(lái)看，點(diǎn)狀供地是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的創(chuàng)新舉措，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤(pán)活農(nóng)村閑置土地、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興等，尤其是對(duì)吸引資本下鄉(xiāng)、人才創(chuàng)業(yè)具有“虹吸效應(yīng)”。桑植縣委宣傳部副部長(zhǎng)陳智慧自始至終經(jīng)歷了阿巴砦文旅項(xiàng)目引資招商、項(xiàng)目落地及由此引發(fā)的“點(diǎn)狀用地”改革過(guò)程，三年辛苦不尋常，陳智慧用“阻力大、難度高、意義深遠(yuǎn)”三句話(huà)來(lái)形容 “點(diǎn)狀供地”改革的特點(diǎn)。
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