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消除分散登記弊端，保證市場交易效率和安全，助力下一步改革有序推進
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，“威力”有多大(民生視線·共享發(fā)展 暢想改革)
記者 陳仁澤
日前，國務(wù)院常務(wù)會議決定，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個部門承擔(dān)。這是中國不動產(chǎn)登記制度的重大突破。
實行多年的分散登記為何要改革？不動產(chǎn)統(tǒng)一登記將給我們生活帶來哪些深遠影響？推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？記者就此進行了采訪。
■分散登記為何急需改變？
——分散的不動產(chǎn)信息成了部門獨占資源，給企業(yè)、百姓帶來諸多不便，還給了一些人鉆不動產(chǎn)分散登記漏洞的機會
一個人在全國共有幾套房，能否實現(xiàn)便捷聯(lián)網(wǎng)查詢？對不起，目前還辦不到。
轉(zhuǎn)讓房屋，能否不用土地、住房部門兩頭跑，一下就辦好？不好意思，現(xiàn)在大多數(shù)地方還實現(xiàn)不了。
同一塊地，國土部門認(rèn)定是園地，林業(yè)部門認(rèn)定是林地，征地補償時發(fā)生糾紛怎么辦？很遺憾，眼下只能各說各的理，最終裁決只能上法庭。
急著用錢，到銀行辦理房地產(chǎn)抵押，銀行能否迅速了解你的房、地狀態(tài)？真抱歉，房、地當(dāng)下是分別登記，兩個部門管理，只能分頭查詢，必須等上很長時間才能有結(jié)果……
類似場景，幾乎每天都在我們的生活中上演著，而造成這一局面的根源就在于不動產(chǎn)登記方式不合理。
“不動產(chǎn)登記聽起來很專業(yè)，其實它與我們的生活息息相關(guān)，像土地、房屋、草原、林地、海域等這些我們經(jīng)常打交道的都屬于不動產(chǎn)范疇，不動產(chǎn)登記的作用很重要，它能夠幫助我們明晰不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范不動產(chǎn)交易秩序，維護交易安全。”中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心副總登記師劉燕萍說。
目前，我國不動產(chǎn)實行的是分散登記制度。何為分散登記？通俗地說，就是不同部門各管一攤。如建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國土資源部門登記，房屋所有權(quán)等由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門登記，林地所有權(quán)和使用權(quán)由林業(yè)部門登記，水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)由漁業(yè)部門登記，海域使用權(quán)則由海洋部門登記。登記查詢有的已經(jīng)實現(xiàn)了多地聯(lián)網(wǎng)，有的則在一個地區(qū)內(nèi)都很難信息共享。
“這種不動產(chǎn)分散登記的模式，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，當(dāng)時主要是為了加強行政管理，保證計劃落實，有其合理之處。”中國土地勘測規(guī)劃院研究員黃小虎說，但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不動產(chǎn)交易活動日趨活躍，人地關(guān)系、利益關(guān)系日趨復(fù)雜，市場經(jīng)濟對歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度要求越來越高，分散登記的弊端日益凸顯。
一方面，由于登記工作分散在多個部門，不動產(chǎn)信息成了部門獨占資源，造成了“信息孤島”。不僅企業(yè)、群眾在辦理相關(guān)手續(xù)過程中，需要在多個部門間跑腿，而且，其他部門要想共享信息資源，也常遭遇扯皮困局。另一方面，分散登記造成了權(quán)屬界線不清、權(quán)利歸屬不明等問題，導(dǎo)致糾紛頻發(fā)，擾亂了不動產(chǎn)交易市場秩序。
更重要的是，不動產(chǎn)分散登記還給了一些人鉆制度漏洞的機會，通過違規(guī)手段攫取大量財富。近年來，“房姐”、“房叔”、“房妹”事件屢有發(fā)生，造成的影響十分惡劣。這些都與分散登記導(dǎo)致信息難統(tǒng)一，該登記的沒登記、該互通的沒互通，登記和管理、運行與監(jiān)控完全脫離密切相關(guān)，暴露了我們在不動產(chǎn)登記制度上的短板。
■統(tǒng)一登記能成反腐、控房價的利劍嗎？
——公眾對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記寄予反腐、控房價等期望，但統(tǒng)一登記的當(dāng)前功能主要在于物權(quán)公示，實施后將使合法財產(chǎn)得到更好保護，群眾辦事更方便
對于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，很多人將其理解為國家刺向腐敗、高房價的一支利箭，認(rèn)為一旦實現(xiàn)統(tǒng)一登記，貪官就將無處遁形，房價也會應(yīng)聲而降。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記真有這么大的威力？
“公眾對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記寄予厚望可以理解，但不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的功能主要還在于物權(quán)公示和保障交易安全，對此不應(yīng)片面解讀。”劉燕萍說。
劉燕萍指出，很多人覺得不動產(chǎn)統(tǒng)一登記能反腐，是因為他們認(rèn)為，建立信息公開查詢系統(tǒng)后，就能隨便查詢官員的財產(chǎn)情況，一些不動產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象會自動暴露。“這樣理解是一種誤讀，即便在國外，不動產(chǎn)信息也不可能放在網(wǎng)上誰想看就看，不動產(chǎn)登記資料公開查詢制度建設(shè)，必須同時滿足保護財產(chǎn)權(quán)和公民隱私權(quán)的需要，合理確定查詢范圍，根據(jù)查詢主體和查詢目的設(shè)置合理的界限。”
除了查詢受限外，有關(guān)專家也指出，目前不動產(chǎn)登記并非強制。如果有人收受賄賂的房屋后不拿來交易，完全可以不辦登記。就算辦登記，也可以登記在他人名下，或違法取得多個證件來辦理登記。這種情況下，單靠一個統(tǒng)一登記制度很難實現(xiàn)反腐目標(biāo)。
至于降房價，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記自身也很難發(fā)揮作用。黃小虎指出，實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，摸清了不動產(chǎn)的底數(shù)，有利于房地產(chǎn)稅制建設(shè)，為未來房產(chǎn)稅等征收奠定堅實基礎(chǔ)。但是，房價的決定因素是復(fù)雜的，登記上的統(tǒng)一，并不一定會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生直接影響，不宜寄予太高期望。“但是不可否認(rèn)，統(tǒng)一登記后，會有助于國家對不動產(chǎn)市場進行有效的宏觀調(diào)控。”
難挑反腐和降房價的大梁，是否就意味著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不重要了？其實不然。
“十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用，要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，產(chǎn)權(quán)清晰是基本前提。”黃小虎說，不動產(chǎn)物權(quán)是重要的財產(chǎn)權(quán)，只有通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，明晰不動產(chǎn)的歸屬，市場交易的效率和安全才有保證，下一步改革也才能有序向縱深推進。
同時，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度也是成熟市場經(jīng)濟國家實行的一項基本的物權(quán)制度。從國外的實踐看，實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，將帶來諸多深層次變革。
不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)會得到更好保護。統(tǒng)一登記后，將減少甚至杜絕重登、漏登問題，最大限度地消除因分散登記潛藏的風(fēng)險，減少權(quán)屬糾紛，從而保障不動產(chǎn)交易安全和維護不動產(chǎn)合法權(quán)益。
政府治理效率和水平也將大大提升，群眾辦事會更加方便。不動產(chǎn)登記職責(zé)整合為一個部門承擔(dān)，有助于減少部門職責(zé)交叉和分散，簡化和規(guī)范辦事程序，提高辦事效率，降低行政成本，減輕群眾負(fù)擔(dān)，大大提高政府的公信力。
■全國統(tǒng)一登記要邁幾道坎？
——不動產(chǎn)登記制度發(fā)揮更大作用，需要身份認(rèn)證體系和信用體系建設(shè)相配合
雖然不動產(chǎn)統(tǒng)一登記意義重大，國務(wù)院也明確了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的任務(wù)、分工和時間表，但要真正實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”目標(biāo)，并非易事。
“法律依據(jù)不統(tǒng)一的問題首先要解決。”北京師范大學(xué)珠海分校不動產(chǎn)學(xué)院副院長黃偉說，目前對不動產(chǎn)進行登記，各部門都有自己的法律依據(jù)，又出臺了相應(yīng)的部門規(guī)章。“這些法律法規(guī)政策有不少交叉、重疊的地方，應(yīng)盡快梳理評估，做出調(diào)整。”
除了法律要調(diào)整，登記機構(gòu)如何順利實現(xiàn)統(tǒng)一，也面臨不小挑戰(zhàn)。現(xiàn)在，國家部門層面統(tǒng)一登記職責(zé)已基本明確：由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。專家指出，由于這些不動產(chǎn)實行的都是屬地登記，下一步關(guān)鍵是地方如何操作。“統(tǒng)一登記機構(gòu)這個工作，在地方如果單靠國土資源部門，基本上很難推動。”西安市國土資源局地籍處處長張博認(rèn)為，必須要在中央統(tǒng)一督導(dǎo)下，明確由地方主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭落實，才能打破部門利益阻隔，將不動產(chǎn)登記盡快統(tǒng)一。
頂層設(shè)計難，具體落實也不易。劉燕萍指出，過去在分散登記體制下，大量登記信息集中在縣市級登記部門，很多信息保存方式還停留在紙質(zhì)階段，即便信息化已完成的地方也面臨著系統(tǒng)不同、數(shù)據(jù)參數(shù)格式各異的問題，如何將這些信息有機地統(tǒng)一在一個平臺上，是一個不小的考驗。
此外，不動產(chǎn)登記制度要想在更大范圍發(fā)揮更多作用，還需要身份認(rèn)證體系和信用體系建設(shè)相配合。目前，不動產(chǎn)登記仍主要依賴于身份證。如果像陜西“房姐”龔愛愛那樣，一個人有多個戶口，而且每個戶口都是從正規(guī)部門辦出來的，并進入了正規(guī)系統(tǒng)內(nèi)，在系統(tǒng)內(nèi)被認(rèn)定為“真”的，那么就可輕松將多套不動產(chǎn)分散到不同戶口名下。登記機構(gòu)對此很難查出來，統(tǒng)一登記、全國聯(lián)網(wǎng)也看不出什么異常。依托這些登記信息進行房地產(chǎn)調(diào)控，如征收房產(chǎn)稅等，雖然較此前全國信息不聯(lián)網(wǎng)時更有準(zhǔn)頭，但依然可能出現(xiàn)一定程度的偏差。
有關(guān)專家指出，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是一項基礎(chǔ)性的工作，而其背后還有更基礎(chǔ)的身份證和統(tǒng)一社會信用代碼等制度。只有確保每個人只有一個身份證號、全社會統(tǒng)一的信用記錄能夠聯(lián)網(wǎng)，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記才不會流于形式，“龔愛愛”式的違法行為才能無處遁形。
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