長(zhǎng)慶油田拒繳生態(tài)賬遭封賬央地之爭(zhēng)顯利益博弈

2013-12-02 08:54:02 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 作者：閱讀：

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數(shù)字報(bào)

　　拒向駐地陜西榆林繳納“水土流失補(bǔ)償費(fèi)” 央企長(zhǎng)慶油田遭封賬

　　長(zhǎng)慶榆林之爭(zhēng)凸顯央地利益博弈

　　近期，因拒絕按照陜西省相關(guān)規(guī)定，繳納總額為8.5億元的“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”(含1.1億元滯納金)，中國(guó)石油(7.91, -0.03, -0.38%)天然氣股份有限公司長(zhǎng)慶油田分公司(下稱(chēng)“長(zhǎng)慶油田”)名下22個(gè)銀行賬號(hào)被陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)法院凍結(jié)。其中21個(gè)賬號(hào)目前已經(jīng)解封，中石油與地方層面也在積極協(xié)商解決。

　　地方政府向央企追討“生態(tài)賬”，央企拒繳并訴至法院，經(jīng)歷一審、二審、賬戶(hù)查封又解封，這一事件的曲折發(fā)展備受關(guān)注。

　　紛爭(zhēng)：長(zhǎng)慶與地方打起環(huán)保官司

　　“論起長(zhǎng)慶在榆林的開(kāi)發(fā)史可追溯到上世紀(jì)七十年代，在地方也算扎根很久了。”說(shuō)起長(zhǎng)慶油田，陜西省榆林市政府一位工作人員說(shuō)：“而水土流失補(bǔ)償費(fèi)的征收，也實(shí)行了多年。駐扎榆林的國(guó)企、省企和地方企業(yè)，全部如數(shù)繳納。只有長(zhǎng)慶，不但拒繳，還和地方政府部門(mén)打起了官司。”

　　經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展歷程，目前在陜西省榆林市境內(nèi)的中石油長(zhǎng)慶油田旗下?lián)碛械谝徊蓺鈴S、第二采氣廠、第三采油廠、第四采油廠、第五采油廠、第六采油廠、第八采油廠等七個(gè)生產(chǎn)單位。這七個(gè)單位在榆林市境內(nèi)進(jìn)行石油、天然氣資源開(kāi)采。而《陜西省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水土保持法>辦法》規(guī)定，“因生產(chǎn)建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)和其他活動(dòng)損壞原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或喪失的，應(yīng)當(dāng)繳納水土流失補(bǔ)償費(fèi)”。援引這一條款，從2009年1月1日起，榆林市政府向境內(nèi)開(kāi)采企業(yè)征收“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”。

　　但這一做法卻遭到長(zhǎng)慶的抵制，其拒絕繳納2009年7月至2012年3月期間的費(fèi)用。作為“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”征收的職權(quán)部門(mén)，榆林市水土保持監(jiān)督總站(下稱(chēng)“榆林市水?？傉?rdquo;)于2012年11月15日開(kāi)出水土保持行政征收決定書(shū)，要求長(zhǎng)慶油田繳納上述時(shí)間內(nèi)的水土流失補(bǔ)償費(fèi)7.4億元，滯納金1.1億元，共計(jì)8.5億元。

　　2013年年初，長(zhǎng)慶油田向陜西省水土保持局提起行政復(fù)議。3月，水土保持局作出行政復(fù)議決定書(shū)，維持原征收決定。隨后，長(zhǎng)慶油田向榆林市榆陽(yáng)區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決撤銷(xiāo)征收決定書(shū)。長(zhǎng)慶方面認(rèn)為，榆林市水?？傉緹o(wú)收費(fèi)主體資格，征收項(xiàng)目未經(jīng)財(cái)政部和發(fā)改委審批備案，收費(fèi)依據(jù)違法，其具體行政行為應(yīng)予撤銷(xiāo)，因此拒絕繳納8.5億元的水土流失補(bǔ)償費(fèi)。

　　經(jīng)過(guò)審理，榆林市榆陽(yáng)區(qū)人民法院要求長(zhǎng)慶油田繳納費(fèi)用。不服判決的長(zhǎng)慶油田又上訴至榆林市中級(jí)人民法院，而榆林市中院審理結(jié)果維持原判。10月初，中石油長(zhǎng)慶油田22個(gè)銀行賬號(hào)被陜西榆林市榆陽(yáng)區(qū)法院凍結(jié)。目前21個(gè)賬號(hào)已被解凍。

　　而這并不是榆林第一次凍結(jié)長(zhǎng)慶油田的賬號(hào)。在此之前的2011年，榆林市水?？傉驹箝L(zhǎng)慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補(bǔ)償費(fèi)1.29億元。中石油拒繳這筆費(fèi)用，將水保總站告上法庭。終審敗訴后，該公司某銀行賬號(hào)被強(qiáng)制劃撥了欠繳的費(fèi)用。

　　長(zhǎng)慶：拒繳“補(bǔ)償費(fèi)”有三大理由

　　在走訪調(diào)查過(guò)程中，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，此次長(zhǎng)慶拒繳“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”主要提出了三大理由：一、陜西省的規(guī)定不合法；二、榆林市水?？傉静痪邆湔魇召Y格；三、按照開(kāi)采量計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)的方式不合理。

　　根據(jù)榆林市榆陽(yáng)區(qū)人民法院判決書(shū)，長(zhǎng)慶指出，征收“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”的依據(jù)不合法。陜西省的辦法與上位法《中華人民共和國(guó)水土保持法》相矛盾，屬于無(wú)效地方政府規(guī)章。法院指出，根據(jù)1991年全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水土保持法》，其中規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以依據(jù)本法和本地區(qū)的實(shí)際情況制定實(shí)施辦法”。雖然此后的新《水保法》規(guī)定“水土流失補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定”，但在舊規(guī)定未被廢止、新征收標(biāo)準(zhǔn)未出臺(tái)之前，依據(jù)上述規(guī)定作出具體行政行為，并無(wú)不妥。而山西、吉林等省的有關(guān)地方性法規(guī)均規(guī)定了水土流失補(bǔ)償費(fèi)，因此也并不像長(zhǎng)慶油田所稱(chēng)這是陜西省獨(dú)設(shè)的費(fèi)種。

　　針對(duì)長(zhǎng)慶提出的榆林市水保總站不具備征收主體職權(quán)的論點(diǎn)，法院則指出，根據(jù)2011年3月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)水土保持法》和1993年8月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》，地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立的水土保持機(jī)構(gòu)，可以行使《水土保持法》和本條例規(guī)定的水行政主管部門(mén)對(duì)水土保持工作的職權(quán)。榆林市水?？傉臼潜臼行姓^(qū)域內(nèi)的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并已取得《收費(fèi)許可證》，因此法院不支持長(zhǎng)慶方面的理由。

　　長(zhǎng)慶還提出，“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”不管是否造成水土流失、是否治理等，一概按照產(chǎn)量征收，與國(guó)家水保法的立法規(guī)定不相符，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不符合立法本意。

　　對(duì)此法院審理認(rèn)為，根據(jù)2008年11月陜西省出臺(tái)的《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，“石油、天然氣資源開(kāi)采企業(yè)水土流失補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)為：原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元”，明確規(guī)定了以產(chǎn)量計(jì)征，且產(chǎn)量依據(jù)的是長(zhǎng)慶油田向地稅部門(mén)申報(bào)的數(shù)字。因此，收費(fèi)合法有效。

　　榆林：油氣開(kāi)采影響水土保持

　　“去年，榆林共開(kāi)采1161萬(wàn)噸原油、128億立方米天然氣，其中長(zhǎng)慶就分別占到830萬(wàn)噸和110億立方米，基本處于壟斷地位。因此，應(yīng)該對(duì)地方的生態(tài)環(huán)境破壞作出補(bǔ)償。”一位榆林市政府工作人員說(shuō)。

　　而榆林市能源局一位負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)?shù)貙?duì)涉及油氣開(kāi)采的國(guó)企、省企、民企都征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)，而且標(biāo)準(zhǔn)一樣。“民營(yíng)企業(yè)都不欠繳，央企還欠下這么大的數(shù)額，鬧到對(duì)簿公堂的程度，我覺(jué)得需要反思一下。”

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者曾多方聯(lián)系長(zhǎng)慶油田西安總部，但一位宣傳部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，事情已經(jīng)過(guò)去了，不愿意接受采訪。而長(zhǎng)慶駐榆林的相關(guān)負(fù)責(zé)人也拒絕了記者的采訪。

　　對(duì)于此次事件，一位長(zhǎng)慶的員工認(rèn)為，費(fèi)用的征收并不合理，他說(shuō)：“我們的技術(shù)比地方企業(yè)更先進(jìn)一些，控制污染和水土流失的措施相當(dāng)好。我們員工都認(rèn)為這個(gè)費(fèi)用是不合法也不合理的。”

　　環(huán)境專(zhuān)家表示，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區(qū)，生態(tài)脆弱。油氣田開(kāi)發(fā)既有生態(tài)影響，如管道、道路、井場(chǎng)建設(shè)帶來(lái)的環(huán)境破壞；又有污染影響，包括油氣開(kāi)采排放的廢水、廢氣、含油污泥等。

　　“石油天然氣開(kāi)采造成的短期影響可能不明顯，但會(huì)破壞地表及植被，長(zhǎng)期的話，會(huì)對(duì)水土流失有一定影響。”陜西省治沙研究所專(zhuān)家張繼平說(shuō)。

　　榆林市水?？傉局赋?，按照有開(kāi)采即有水土流失的定律，長(zhǎng)慶油田對(duì)資源的持續(xù)、大量開(kāi)采致使原有的水土保持功能降低甚至破壞是事實(shí)。

　　聲音：央地之爭(zhēng)是場(chǎng)利益博弈

　　地方政府的巨額“環(huán)保賬單”以及長(zhǎng)慶的接連拒繳行為，引發(fā)了許多媒體和專(zhuān)家的關(guān)注。許多人表示，這是一場(chǎng)央企與地方政府之間的博弈。

　　榆林市政府一位工作人員說(shuō)，地方企業(yè)在榆林開(kāi)采一噸石油資源整體貢獻(xiàn)約500多元，但長(zhǎng)慶油田整體下來(lái)可能只為地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)30多元。“這一數(shù)字清晰反映了我國(guó)普遍存在的央地之間因利益分成而引發(fā)的矛盾。”

　　中國(guó)能源網(wǎng)首席信息官韓曉平指出，嚴(yán)格上說(shuō)，給地方一些補(bǔ)償不是沒(méi)有道理的。因?yàn)槠髽I(yè)在地方開(kāi)采資源消耗大量水，特別是陜北這樣的地區(qū)，本來(lái)就比較缺水。石油天然氣的開(kāi)采會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源、水土、道路、環(huán)境都造成一定影響。“這也體現(xiàn)了央企與地方政府之間的一種博弈。如果處理不好，在全國(guó)各地都會(huì)成為問(wèn)題。”

　　國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認(rèn)為，如果有足夠證據(jù)證明油氣企業(yè)的確對(duì)當(dāng)?shù)厮亮魇г斐闪擞绊?，?yīng)該設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償基金。但如何設(shè)置、由誰(shuí)來(lái)設(shè)置、由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步探討。

　　另?yè)?jù)了解，中石油高層也和陜西省政府進(jìn)行了積極協(xié)商。在雙方的協(xié)調(diào)下，長(zhǎng)慶油田分公司與榆林市政府近期進(jìn)行座談，并形成了書(shū)面的會(huì)議紀(jì)要。這也被看作是雙方此次博弈的結(jié)果。

　　根據(jù)這份紀(jì)要，中石油做出了一些承諾，包括長(zhǎng)慶油田支持定邊縣投資建設(shè)油氣就地轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，并盡快啟動(dòng)前期工作；逐年加大榆林所產(chǎn)原油的本地?zé)捇剩瑥?015年起每年向榆林煉油廠供應(yīng)原油200萬(wàn)噸；按照已有的協(xié)議和企業(yè)生產(chǎn)需求，向榆林已建成的LNG企業(yè)足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標(biāo)等。

　　榆林市政府方面也認(rèn)可了這些承諾，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協(xié)議中“統(tǒng)籌解決”繳納水土流失補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題。

　　專(zhuān)家：構(gòu)筑合作共贏的央地關(guān)系

　　記者程露姜辰蓉榆林報(bào)道

　　央企與地方之間會(huì)存在某種程度的博弈，這在我國(guó)具有一定普遍性。央企駐扎地方，有賴(lài)地方政府支持；但對(duì)地方而言，央企的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)有限，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長(zhǎng)壓力卻在加大。對(duì)此，專(zhuān)家指出，解決央地之爭(zhēng)的深層問(wèn)題，亟須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，完善現(xiàn)有的法規(guī)和機(jī)制，深入推進(jìn)資源稅改革，致力于構(gòu)筑和諧、共贏的央地新關(guān)系。

　　資源類(lèi)稅費(fèi)改革亟須推進(jìn)

　　榆林市能源局一位工作人員說(shuō)，長(zhǎng)慶過(guò)去把榆林大部分資源都登記了，90年代初期，中石油和榆林達(dá)成協(xié)議，把一部分資源劃給了地方。“應(yīng)該說(shuō)中石油在帶動(dòng)地方石油經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了很重要的作用。”他說(shuō)。

　　但不少人認(rèn)為，與央企從地方獲得的利益相比，其所做的貢獻(xiàn)及承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)不如地方企業(yè)。“陜西地方的石油企業(yè)交的是地稅，長(zhǎng)慶交的是國(guó)稅，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)有限。這是引發(fā)矛盾的一個(gè)原因。”長(zhǎng)慶油田一位職工說(shuō)。

　　除此之外，榆林市一名政府工作人員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，長(zhǎng)慶從榆林輸出天然氣，卻在注冊(cè)地北京市繳稅，這對(duì)資源輸出地來(lái)說(shuō)有失公允。

　　國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員周大地認(rèn)為，可以學(xué)習(xí)西方某些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)稅收政策來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。比如，很多國(guó)外大企業(yè)沒(méi)有在大城市注冊(cè)而是選擇小城市，是因?yàn)榇蟪鞘谐杀靖撸〕鞘杏纸o出了稅收優(yōu)惠政策。

　　對(duì)此，陜西省社科院經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員劉曉慧指出，我國(guó)的稅費(fèi)機(jī)制調(diào)整還是有些滯后，比如資源稅多少年了都沒(méi)有變化，直到去年才進(jìn)行了一些改革。“資源稅名義上是中央和地方共享，但管理權(quán)集中在中央，地方政府只負(fù)責(zé)征收，沒(méi)有足夠的權(quán)限，不能通過(guò)調(diào)整資源稅的方式來(lái)調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)。”

　　她提出，一方面，要進(jìn)一步完善資源類(lèi)稅費(fèi)的計(jì)征辦法，發(fā)揮稅收對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，尤其要對(duì)西部資源(7.46, -0.16, -2.10%)富集地區(qū)進(jìn)行資源稅改革；另一方面，國(guó)家出臺(tái)的資源稅改革是全國(guó)層面，但區(qū)域發(fā)展不同，生態(tài)環(huán)境不同，稅費(fèi)制定需要適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，因地制宜。

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金

　　榆林市環(huán)保局一位工作人員告訴記者，雖然對(duì)于排污費(fèi)全國(guó)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但操作起來(lái)難度大，榆林的資源型企業(yè)很多，一個(gè)企業(yè)有成千上萬(wàn)口油井。“我們?nèi)藛T少，地方面積又大，跑一次出去半個(gè)月都回不來(lái)，檢查起來(lái)很困難。”

　　十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。對(duì)此，陜西省社科院研究員張燕指出，我國(guó)對(duì)“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”目前并無(wú)明確的全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，操作起來(lái)會(huì)更加困難。因此要盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。“至于如何評(píng)價(jià)和補(bǔ)償，這是一個(gè)長(zhǎng)期工作，應(yīng)該制定科學(xué)的評(píng)估方法，對(duì)企業(yè)獲得資源的利潤(rùn)、造成的污染等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。”

　　針對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的制定，劉曉慧認(rèn)為，首先得制定法律和制度，做到有法可依，而且要出臺(tái)具體的措施和標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)情況不一樣，不可能制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。“可以讓能源資源企業(yè)出資成立專(zhuān)項(xiàng)基金，用于治理當(dāng)?shù)乇黄茐牡纳鷳B(tài)。”

　　“而且要專(zhuān)款專(zhuān)用。”周大地說(shuō)：“水土流失補(bǔ)償費(fèi)不能拿來(lái)蓋政府房子、買(mǎi)車(chē)，或支持別的與此無(wú)關(guān)的項(xiàng)目?；鸬腻X(qián)不能直接給地方政府，而應(yīng)進(jìn)入退耕還林、水土保持渠道，然后進(jìn)行評(píng)估，長(zhǎng)期追蹤。”

　　央地關(guān)系應(yīng)尋求合作共贏

　　長(zhǎng)慶油田一位職工告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，事情發(fā)生后，職工情緒比較大，認(rèn)為地方政府對(duì)國(guó)家某些法律條文條款斷章取義，用在他們身上。

　　“其實(shí)政府也有自己的難處。一些央企長(zhǎng)期以來(lái)享有優(yōu)越感，對(duì)地方政府和民眾不夠尊重，導(dǎo)致氣氛很緊張。”榆林市能源局一位工作人員說(shuō)：“一個(gè)企業(yè)在地方開(kāi)采資源，征地、管道、運(yùn)輸、后勤服務(wù)都需要當(dāng)?shù)刂С?。企業(yè)應(yīng)該跟地方政府和當(dāng)?shù)鼐用窀愫藐P(guān)系，多溝通，換位思考。”

　　針對(duì)此次長(zhǎng)慶油田拒繳8.5億元水土流失補(bǔ)償費(fèi)的事件，北京德恒(西安)律師事務(wù)所律師何玉輝指出，如果央企對(duì)地方政府法律法規(guī)有疑義，可以建議有關(guān)部門(mén)進(jìn)行修改，但不能抵觸法律法規(guī)的施行，相反，央企更應(yīng)該帶頭遵守地方的法律法規(guī)。

　　劉曉慧指出，央地關(guān)系近幾年更加復(fù)雜多變。一方面地方歡迎央企落戶(hù)，畢竟它們實(shí)力強(qiáng)，能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)調(diào)整當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動(dòng)就業(yè)和服務(wù)業(yè)，都有好處。

　　但另一方面，地方政府對(duì)央企沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)辦法管理。“我覺(jué)得，從整個(gè)國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，央企有社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。落戶(hù)地方以后，社會(huì)責(zé)任和價(jià)值或多或少應(yīng)該在當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)得更多一點(diǎn)，這樣才更受歡迎。”

　　對(duì)于央企與地方政府今后的關(guān)系，張燕希望，央企在地方能真正起到統(tǒng)籌全局的作用，在地方經(jīng)濟(jì)陷入苦難時(shí)，可以起到推動(dòng)和收納的作用，并且可以惠及地方民眾；地方政府也應(yīng)一視同仁，對(duì)央企給予應(yīng)有的支持政策。

　　“央企和地方政府之間應(yīng)是合作共建的關(guān)系，而非對(duì)立。它們最終需要實(shí)現(xiàn)共贏，而非此消彼長(zhǎng)、此長(zhǎng)彼消。”劉曉慧說(shuō)。