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改革前景展望
站在新的起點(diǎn)，面對復(fù)雜的環(huán)境，未來十年的電力體制改革必將繼續(xù)按照國務(wù)院5號文件確立的電力市場化改革方向，以政企分開、有法可依、主體規(guī)范為基礎(chǔ)，以交易公平、價格合理為尺度，以市場競爭機(jī)制確立為目標(biāo)，以電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為評判。
隨著改革的深化，中國的電力市場將逐步呈現(xiàn)出如下特征：
電網(wǎng)企業(yè)是電力市場發(fā)電方、購電方及所有電能利益相關(guān)者的輸送物理平臺，是在政府設(shè)定盈利模式下的電能輸送主體。發(fā)電側(cè)和用電側(cè)存在眾多賣方和買方，實行雙向交易，供需雙方均有價格響應(yīng)能力，獨(dú)立于電網(wǎng)的透明且運(yùn)作有效的電力交易平臺。嚴(yán)格監(jiān)管下的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)。任何電源只要滿足并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就能夠平等接入電網(wǎng)。發(fā)電、輸配電、用電及其他電的利益相關(guān)者之間都能雙向互動，實時交流信息。
展望未來，電力體制改革的路線圖預(yù)計將沿著以下四條主線有序展開：
第一，電力市場交易模式將由“競價上網(wǎng)”向“廠網(wǎng)分開、用戶選擇、直接交易”模式轉(zhuǎn)化。
國發(fā)5號文件選擇的“競價上網(wǎng)”模式，由于要求的配套條件(電力供大于求、發(fā)達(dá)的電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)健全等)不具備，在現(xiàn)階段不具可行性，目前已被各國所拋棄。電力交易模式的轉(zhuǎn)換是電力體制改革的核心(電價改革內(nèi)含于電力交易模式的設(shè)計之中)，沒有可操作的電力交易模式的設(shè)計，其他方面的改革就都失去了根據(jù)和歸宿。
縱觀電力市場化改革先行國家，“競價上網(wǎng)”模式被拋棄后，電力引入市場競爭主要采取“廠網(wǎng)分開、用戶選擇、直接交易”模式。其特點(diǎn)是：電力交易由供需雙方簽訂經(jīng)濟(jì)合同來實現(xiàn)。其中，發(fā)電是賣方，用戶是買方，電網(wǎng)是電能輸送者，調(diào)度交易機(jī)構(gòu)是電力安全的保障者和電力交易的執(zhí)行者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是規(guī)則制定者及安全責(zé)任和各類合同執(zhí)行的監(jiān)督者。
這樣的體制，可以帶來如下進(jìn)步：
(1)發(fā)電側(cè)引入競爭機(jī)制帶來的好處可以傳導(dǎo)給最終消費(fèi)者，電力用戶多樣化的電力需求也可通過市場得到滿足，供需矛盾均能通過市場得到調(diào)節(jié)，價格可以很好疏導(dǎo)出去，不至于累積價格矛盾，利于資源優(yōu)化配置和節(jié)能減排；
(2)可以使長期投資得到保證，生產(chǎn)者、消費(fèi)者都有穩(wěn)定的預(yù)期，不太可能導(dǎo)致投資的巨大波動，從而有利于電力的長期穩(wěn)定供應(yīng)；
(3)可以使各方的責(zé)、權(quán)、利清晰，有利于實現(xiàn)依法管理。
第二，電網(wǎng)體制改革將由“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式向“網(wǎng)售分開”模式轉(zhuǎn)變。
改革措施和步驟大致如下：
1.逐步開放用戶市場，完善配套政策。(1)改革初期，重點(diǎn)選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能效水平全國領(lǐng)先、具有競爭優(yōu)勢的大用戶直接與發(fā)電方洽談電量與電價。隨著改革的進(jìn)展，出臺能耗調(diào)節(jié)政策，實施產(chǎn)業(yè)差別化電價，逐步放開其他用戶進(jìn)入，最終過渡到完全用戶選擇模式。(2)逐步放開大用戶交易的電量和價格。改革初期，可將大用戶上年用電量作為基數(shù)電量，基數(shù)電量的購電價格仍執(zhí)行原電價，超出基數(shù)電量部分由發(fā)電企業(yè)和大用戶協(xié)商確定。隨著改革的推進(jìn)，改革政府計劃分配電量辦法，逐步取消基數(shù)電量，最終過渡到大用戶全部電量電價均由買賣雙方協(xié)商確定。
2.實行交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立、調(diào)度機(jī)構(gòu)中立。以此，剝離電網(wǎng)企業(yè)占有的行政公權(quán)力，實現(xiàn)電力調(diào)度、交易的公開、公平、公正，為逐步放開大用戶減少技術(shù)壁壘。
第三，電價形成機(jī)制將最終實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”，即自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)價格由政府制定，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的價格由市場競爭決定。
電價改革的要點(diǎn)是：
(1)實施輸配電價改革，以成本核算為基礎(chǔ)、宏觀調(diào)控為基準(zhǔn)，按照不同區(qū)域和不同電壓等級由政府核定獨(dú)立的輸配電價；
(2)放松對上網(wǎng)電價和銷售電價的計劃管理，上網(wǎng)電價實行國家基準(zhǔn)價基礎(chǔ)上的市場競價。基準(zhǔn)上網(wǎng)電價由中央政府負(fù)責(zé)核準(zhǔn)，最終上網(wǎng)電價在政府基準(zhǔn)價的基礎(chǔ)上，由買方和賣方通過雙邊協(xié)商或多邊競價形成。大用戶的購電價格由上網(wǎng)電價加過網(wǎng)費(fèi)構(gòu)成。最終售電價格實行國家指導(dǎo)價，允許省級政府在國家指導(dǎo)價基礎(chǔ)上適度調(diào)整；
(3)推行居民階梯電價，通過采取提取社會普遍服務(wù)基金等方式，逐步放開居民電價，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，消除銷售電價中的交叉補(bǔ)貼；
(4)部分工商業(yè)用戶實行直接交易后，原承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼費(fèi)用可作為“擱淺成本”，通過財政專項補(bǔ)貼或輸配電價附加的方式消化處理；
(5)對高耗能產(chǎn)業(yè)參與直接交易，為體現(xiàn)節(jié)能減排政策導(dǎo)向，采取“協(xié)商電價+差別電價”進(jìn)行結(jié)算，其中差別電價部分按現(xiàn)行政策處理；
(6)取消重點(diǎn)合同煤計劃，實行電煤價格并軌，為理順煤電關(guān)系、推進(jìn)煤炭市場化以及建立電煤長期合同奠定制度基礎(chǔ)。
第四，政府電力管理體制改革將以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，實行依法監(jiān)管。
按照責(zé)權(quán)一致的原則，進(jìn)一步理順電力行業(yè)管理和市場監(jiān)管職能，逐步實現(xiàn)一類職能由一個部門主要負(fù)責(zé)。
要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府項目審批核準(zhǔn)辦法，代之以市場準(zhǔn)入；取消由政府實行電量分配的計劃管理方式，代之以供需合同；加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，尤其是加強(qiáng)政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)職能。
此外，還要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，厘清政企關(guān)系，把應(yīng)由政府履行的職責(zé)從企業(yè)徹底分離出來，真正實現(xiàn)“企業(yè)做企業(yè)的事情，政府做政府的事情”。
作者為國家電監(jiān)會研究室主任
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