深化土地制度改革釋放出積極的信號——對于剛剛在廣東佛山閉幕的2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會傳遞出的信息,此間專家普遍給出了這樣的評價。
在這個主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”的會議上,國土資源部副部長、中國土地學(xué)會理事長王世元在講話中強調(diào),要不斷深化土地制度改革、實行最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
他還表示:“總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗,抓緊完善現(xiàn)行法律和政策,為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境。凡有條件的地方,鼓勵集體土地股份制改革。”
記者從會議上了解到,近年來,在現(xiàn)有經(jīng)濟制度框架下,中國采取土地利用規(guī)劃調(diào)控、土地利用年度計劃管控、土地整治重大項目實施、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、征地制度改革試點、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點等多項措施,積極推進城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和土地收益分配格局的調(diào)整,有效地推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
但現(xiàn)行土地制度仍然有不少方面與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田在接受記者電話采訪時說,當前關(guān)于糧食安全、城鎮(zhèn)化、征地方面的爭議依然不少,很多試點地區(qū)的土地制度改革經(jīng)驗可以拿出來推廣。
“土地作為農(nóng)民和農(nóng)村最重要的資產(chǎn),深化改革才能一方面解決突出的問題,一方面提升使用的效率。”鄭風(fēng)田說。
國土資源部規(guī)劃院高級經(jīng)濟師蔣仁開也認為,農(nóng)村集體土地制度現(xiàn)在到了改革的時點。一方面,一些農(nóng)村的耕地利用效率不高,大量青壯年涌入沿海地區(qū)打工,土地拋荒現(xiàn)象嚴重,在非農(nóng)用土地這塊,一些老的村鎮(zhèn)企業(yè)搞不下去,土地荒廢;另一方面,中國大量的建設(shè)需要土地。因此,需要盤活農(nóng)村的土地資源,對農(nóng)村的集體土地制度進行改革。
王世元在講話中多次強調(diào)深化土地制度改革的意義。他說,深化土地制度改革、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進中亟待破解的重大課題,是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變土地利用方式的必由之路,也是落實以人為本、改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定的根本要求。
中國一些地方已經(jīng)在這方面積累了不少有益的改革經(jīng)驗,例如廣東省探索城鄉(xiāng)土地利益分配機制,通過農(nóng)村土地使用權(quán)股份化、建立“留用地”補償制度等方式,探索土地所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)的有效形式;成都、重慶探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè),注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,推動城鎮(zhèn)村一體化建設(shè),引入市場機制,探索土地流轉(zhuǎn)新途徑;江蘇省探索城鄉(xiāng)土地集約高效配置,通過實施萬頃良田建設(shè)工程,對“田、水、路、林、村”進行綜合整理,促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營等。
對此,王世元表示,各地的實踐探索,體現(xiàn)了工業(yè)化發(fā)展到相當程度后,實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的必然趨勢。
“當前中國農(nóng)村土地改革應(yīng)該從三方面著力”,鄭風(fēng)田認為,一是改變目前泛糧食安全政策,盡快劃分出基本農(nóng)田制度,放開其他農(nóng)村土地的管制;二是授予農(nóng)民宅基地與承包地抵押權(quán);三是對征地制度進行改革,壓縮目前的征地范圍,除了純公益性用途外,其他的非公益用地應(yīng)該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。
對于鼓勵集體土地股份制改革,鄭風(fēng)田認為很有意義。他說,這項改革與農(nóng)村建設(shè)用地密切相關(guān),一些地方使用農(nóng)村建設(shè)用地搞工業(yè),給農(nóng)民的補償不夠,如果實行股份制,農(nóng)民以土地入股,可以比較有效地解決農(nóng)民的就業(yè)和收益問題,對農(nóng)民利益是一個很好的保障,可以有效地緩解征地帶來的矛盾,未來可能成為農(nóng)村征地改革的一個方向。
南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授曲福田也認為,鼓勵進行集體土地股份制改革可以讓集體土地的產(chǎn)權(quán)更加明晰,此外也解決了分紅的問題,使土地得以流轉(zhuǎn)。股份制是現(xiàn)有土地制度框架下較好的機制,尤其是當前集體經(jīng)濟較為強大,解決了土地集體所有和使用權(quán)私有之間的矛盾,使得土地的收益分配更加平等,也是對現(xiàn)有征地制度的矯正。
在此次會議上,王世元還表示,深化土地管理制度改革,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還面臨著一系列亟待解決的問題,需要進一步完善制度、深化改革:一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,促進城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化;二是要嚴格保護耕地、節(jié)約用地,進一步夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);三是要積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地使用制度改革,指導(dǎo)農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn);四是要深化推進征地制度改革,切實維護農(nóng)民的土地合法權(quán)益。
鄭風(fēng)田說,由于農(nóng)村土地征用制度與失地農(nóng)民的社會保障制度存在缺失,使得失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)面臨諸多困難,只有建立相應(yīng)的農(nóng)村土地征用制度以及失地農(nóng)民社會基本保障制度才能從根本上解決這些問題。
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